“ACQUISTI VERDI” NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE, UNA STRADA IN SALITA

Il Rapporto 2021 OAV rivela che la mancanza di formazione ostacola la piena applicazione del GPP, lo strumento della politica europea che permette agli enti pubblici di contribuire alla creazione di un’economia competitiva, che non inquina e non spreca risorse.

APPROFONDIMENTO
Antonella Zisa
“ACQUISTI VERDI” NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE, UNA STRADA IN SALITA

Il Rapporto 2021 OAV rivela che la mancanza di formazione ostacola la piena applicazione del GPP, lo strumento della politica europea che permette agli enti pubblici di contribuire alla creazione di un’economia competitiva, che non inquina e non spreca risorse.

Con il nuovo piano d’azione “Green Deal” l’Unione europea mira a diventare la “campionessa” mondiale dello sviluppo sostenibile, basato su un’economia pulita, competitiva e giusta. Il piano, rafforzato, prevede numerose strategie finalizzate alla neutralità climatica entro il 2050 e all’inquinamento “zero”, all’uso efficiente delle risorse naturali e alla riduzione dei rifiuti (economia circolare), a un sistema alimentare sano ed equo e al sostegno della ricerca e dell’innovazione tecnologica da cui conseguono migliori posti di lavoro. Nel suo insieme il piano d’azione è funzionale al raggiungimento dei 17 Obiettivi di sviluppo sostenibile dell’Agenda 2030 dell’Onu (New Green Deal-Comunicazione della Commissione europea n.640/2019). In questo percorso verso la transizione ecologica ed energetica dell’economia, l’Unione Europea confida nella piena applicazione del sistema d’acquisto noto come Green Public Procurement (GPP-Acquisti Verdi Pubblici) da parte della Pubblica amministrazione, indicata come il più grande consumatore in Europa, la cui spesa per beni e servizi incide sul 19% del Pil dell’Unione europea: un peso rilevante sull’intero sistema economico di un Paese.

In Italia il GPP è diventato obbligatorio da 5 anni con il nuovo Codice degli appalti (D.lgs. n.50/2016) che rimarca anche l’obbligo di adozione dei Criteri Ambientali Minimi (CAM) nelle gare d’acquisto, emanati nel corso degli anni dal Ministero dell’Ambiente e della Tutela del territorio e del mare (oggi della Transizione ecologica). La loro importanza viene rimarcata nella Missione 2 del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza nella  “Rivoluzione verde e transizione ecologica”.

Per GPP si intende un comportamento d’acquisto di beni, servizi e lavori in base al quale l’Amministrazione pubblica sceglie la soluzione con il minor impatto ambientale lungo tutto il ciclo di vita. Quindi, nella valutazione del costo dell’offerta, tiene conto non solo degli aspetti relativi alla progettazione e alla produzione, ma anche all’uso e allo smaltimento nonché dei costi effettivi per la collettività. I CAM permettono di individuare la migliore offerta disponibile sul mercato, fornendo le “caratteristiche tecniche” di natura ambientale e, quando possibile, etico-sociale collegate alle varie fasi del processo d’acquisto. Ragion per cui vengono aggiornati periodicamente sulla base dell’evoluzione tecnologica e di mercato. Attualmente sono in vigore 18 CAM suddivisi per categorie merceologiche che vanno dall’edilizia agli arredi, dai servizi urbani e del territorio alla gestione dei rifiuti, dai servizi energetici ai trasporti, dalla ristorazione collettiva alla sanificazione, dalla cancelleria alle calzature fino ai prodotti tessili ed elettronici.

Da quando è scattata l’obbligatorietà sono passati già 5 anni, ma il sistema del GPP e dei CAM non è ancora pienamente integrato nella Pubblica amministrazione. È quanto emerge dal  Rapporto 2021 dell’Osservatorio Appalti Verdi (Legambiente e Fondazione Ecosistemi) che prende in esame  le gare d’acquisto relative ai bandi emessi nel 2020 e i 17 CAM approvati fino al primo trimestre dello stesso anno. Il rapporto espone i risultati di un questionario sottoposto a un campione suddiviso in: Comuni capoluogo, Enti gestori delle aree protette, Comuni con oltre 15 mila abitanti distinti nei sottogruppi Nord, Centro e Sud e le Aziende sanitarie che partecipano per la prima volta all’indagine. Vediamo i dati salienti.

Con la domanda — “L’amministrazione conosce il GPP?” — emerge la notevole diffusione dello strumento: la quota dei “Sì” va dal 63,3% dei Comuni del Nord al 98% degli Enti gestori di aree protette. Ma c’è da dire che la conoscenza del GPP in Italia è sostenuta dalle istituzioni fin dal 2008 quando viene adottato, con decreto, il Piano d’Azione Nazionale sul GPP (PAN) in risposta alle direttive europee. Il PAN prevede, tra le altre cose, l’attività di monitoraggio sul GPP che permette di verificare il concreto rispetto del nuovo Codice degli appalti. Stando ai risultati del questionario viene effettuata decisamente poco. Le percentuali che attestano lo svolgimento di questa importante attività vanno dal 7,5% delle Aziende sanitarie al 17,3% degli Enti gestori delle aree protette.

Per un utilizzo efficace del GPP è imprescindibile la formazione su cui il PAN insiste nella versione aggiornata al 2013 e va anche detto che rientra nel progetto CreiamoPA del Ministero della transizione ecologica. Dal questionario tuttavia emerge che l’amministrazione forma il personale sul GPP solo nel 37,5% delle Aziende sanitarie. Per il gruppo dei Comuni Capoluogo si registra un miglioramento: la percentuale che dichiara di ricevere la formazione passa dal 36,7% del 2019 al 46,9% del 2020.  Ma comunque non è abbastanza. I più virtuosi sono i Comuni del Sud (sottogruppo dei “Comuni con più di 15 mila abitanti”) con l’80,2% che dichiara lo svolgimento della formazione. Tuttavia questo dato, piuttosto positivo, “stona” con la risposta che forniscono alla domanda che indaga sulla “maggiore difficoltà nell’applicazione dei CAM”. Per i Comuni del Sud risiede proprio nella “mancanza di formazione” (50,0%), lo stesso vale per le Aziende sanitarie (50,0%) e per i Comuni capoluogo (25,5%). Invece per gli Enti gestori di aree protette il principale ostacolo è “la difficoltà nella stesura dei bandi” (41,8%), seguita dalla mancanza di formazione (30,6%), se vogliamo sono due aspetti tra loro correlati.  A queste criticità nell’applicazione dei criteri ambientali si aggiunge la terza, ovvero la “denuncia di mancanza di imprese con i requisiti previsti dai CAM, e quindi si manifesta il timore di redigere bandi che non troverebbero riscontro sul mercato” (Enti gestori aree protette 32,7% – Comuni con più di 15 mila abitanti 26,9% – Aziende sanitarie 20,0% – Comuni Capoluogo 16,3%).

Veniamo al grado di applicazione dei CAM. A partire dalla quota percentuale che dichiara di applicare “sempre” ciascun CAM, gli autori stilano una graduatoria per ogni gruppo interrogato. Da una veduta d’insieme, i più diffusi sono i CAM sulla fornitura di carta per risme (dal 46,2% al 73,4%), seguono i CAM su carta per copia e grafica (dal 46,7% al 58,2%), sulle cartucce dei toner (dal 45,0% al 58,9%). Nelle ASL e nei Comuni Capoluogo prevalgono anche i CAM sulle stampanti (50%-65,9%). Nei due gruppi dei Comuni troviamo tra i primi 5 i CAM sui servizi di pulizia (60,9%). I CAM sui servizi energetici sono maggiormente adottati da Enti gestori di aree protette e dalle Aziende sanitarie (43,4%-48,5%).E per quest’ultime figurano nei primi 5 i CAM sui prodotti elettronici (71.4% al primo posto) e sull’edilizia (48,3%).

Occorre citare i CAM sulla ristorazione collettiva (approvvigionamento di derrate alimentari di scuole, istituzioni e ospedali), che è considerato tra i più significativi per l’impatto sull’ambiente, sulla salute e sui sistemi alimentari sani e sostenibili. Non figura tra i primi 5 CAM più utilizzati dai due gruppi interessati: lo applica “sempre” il 45,6% dei Comuni capoluogo e il 38,3% dei Comuni con oltre 15 mila abitanti.

Tra i meno applicati (penultimo e ultimo posto) in ciascun ente pubblico citiamo i CAM sul settore tessile, che comprende la fornitura e il noleggio di mascherine filtranti, i dispositivi medici, i dispositivi di protezione individuale e le divise (dal 13% degli Enti gestori aree protette al 31,2% dei Comuni capoluogo).

Poi, in linea con la strategia europea che mira a un’economia intelligente, sostenibile e inclusiva, il sondaggio indaga sulla diffusione delle Linee guida sui “criteri sociali”, richiamati nel PAN e che fanno riferimento alle Convenzioni OIL sulla tutela del lavoro dignitoso lungo la catena di fornitura. Quanto sono adottati nelle gare d’appalto? Le percentuali del “Sì” non sono schiaccianti: li applica il 35,7% dei Comuni Capoluogo (No 35,7%), il 23,5% degli Enti gestori delle aree protette (No 76,5%); il 45% delle Aziende sanitarie (No 52,5%), il 36,1 % dei Comuni con oltre 15 mila abitanti (No 39,9% dato nazionale). E sempre nell’ambito dei “criteri sociali” il questionario rileva la scarsa applicazione del “gender procurement”, cioè l’inserimento di criteri negli appalti pubblici che tutelano la parità di genere (equità salariale, accesso alle cariche apicali, presenza nei CdA): lo applica il 10,2% dei Comuni Capoluogo, il 18,4% degli Enti gestori delle aree protette, il 7,5% delle Aziende sanitarie e a livello nazionale il 23,9% dei Comuni con oltre 15 abitanti. Gli autori attribuiscono la poca attenzione verso questa politica alla mancanza di un adeguato supporto normativo, praticamente è un “atto volontario”. Ed è un atto volontario, osservano gli autori, anche l’adozione di politiche “plastic free”.  Che tuttavia riscuotono percentuali più consistenti del “gender procurement”: sono applicate soprattutto dagli Enti gestori delle aree protette (74,5%), seguono i Comuni Capoluogo (65,3%), i Comuni con più di 15 mila abitanti (48,3%) e infine le Aziende sanitarie (37,5%).

Sorvolando sulle osservazioni che ogni CAM richiede in ragione delle specifiche strategie politiche del Green Deal, i risultati del questionario ribadiscono quanto viene segnalato da più parti: il GPP non è ancora pienamente integrato nella Pubblica amministrazione. La “cultura ambientale” e le considerazioni etico-sociali nelle politiche degli enti pubblici fanno fatica ad insediarsi. Certamente la formazione è il principale strumento che abbiamo per far in modo che il GPP possa espletare le sue potenzialità a tutto tondo. Se usato bene, permette agli enti pubblici di fare leva sullo sviluppo di un mercato di beni e servizi validi dal punto di vista ambientale e innovativi. Questo contribuisce a ridurre il rischio di “redigere bandi che non troverebbero riscontro sul mercato”.

Il GPP, poiché richiede lo sviluppo di competenze negli acquirenti pubblici, è anche uno strumento che permette di razionalizzare la spesa pubblica e di allocare le risorse in modo ottimale, Promuove la cultura ambientale nei settori dell’ente che non sono direttamente coinvolti nel processo d’acquisto. Se percepito come un’opportunità da cavalcare in pieno, la Pubblica amministrazione riesce a fare da esempio agli altri consumatori (aziende private, cittadini). Così innescando un circolo virtuoso di consumi e produzioni responsabili e sostenibili, come invocato dall’Unione europea e dal Pianeta.

Tenuto conto che il GPP è ormai diventato obbligatorio, sarebbe doveroso fare in modo che chi non lo applica vada sanzionato.